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銀行保險機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見

銀保監(jiān)發(fā)[2021]15號

為進(jìn)一步落實黨中央國務(wù)院防范控制債務(wù)風(fēng)險的戰(zhàn)略部署，規(guī)范地方政府相關(guān)融資業(yè)務(wù)，防止新增地方政府隱性債務(wù)，現(xiàn)提出以下工作意見：

一、整體要求

（一）以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，持續(xù)做好常態(tài)化金融風(fēng)險防范化解工作，進(jìn)一步規(guī)范銀行保險機(jī)構(gòu)、地方政府相關(guān)融資業(yè)務(wù)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線，各銀行保險機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行地方政府融資相關(guān)政策要求，打消財政兜底幻覺，強(qiáng)化合規(guī)管理、盡職調(diào)查，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)，切實把控好金融閘門。各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，建立完善風(fēng)險監(jiān)測體系，制定風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案、疏堵結(jié)合、精準(zhǔn)施策，對新增或虛假化解的銀行保險機(jī)構(gòu)和負(fù)有責(zé)任的個人依法從嚴(yán)處罰。

二、嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)

（二）不得以任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格盡職調(diào)查，提供融資應(yīng)符合以下要求：一是不得違法違規(guī)提供實際依靠財政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資。二是不得要求或接受地方黨委、人大及其常委會、政府及其部門出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件，包括但不限于決議、會議紀(jì)要、協(xié)議、各類函件等。三是不得要求或接受以機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個人融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質(zhì)押。四是不得要求或接受以政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等公益程序的土地抵押、質(zhì)押。不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。五是參與政府和社會的合作（PPP）、政府投資基金等，不得約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔(dān)其投資本金損失、保證其最低收益，不得通過其他明股實債的方式提供融資及相關(guān)服務(wù)。六是不得將融資服務(wù)作為政府購買服務(wù)內(nèi)容。七是企事業(yè)單位在本行、本公司存量地方政府相關(guān)融資，已經(jīng)在抵押擔(dān)保方式、貸款期限、還款方式等方面整改合格。八是不得以其他任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。健全新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)在合同中約定，一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款，同時及時將有關(guān)情況報告相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（三）加強(qiáng)融資平臺公司新增融資管理。銀行保險機(jī)構(gòu)向地方政府相關(guān)客戶提供融資前應(yīng)查詢財政部融資平臺公司債務(wù)及中長期支出事項監(jiān)測平臺（以下簡稱“監(jiān)測平臺”），根據(jù)查詢結(jié)果實施分類管理。對于不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶，銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)落實防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險政策要求，按照市場化原則，依法合規(guī)審慎授信，防止新增地方政府隱性債務(wù)。對承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，銀行保險機(jī)構(gòu)還應(yīng)遵守以下要求：一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資。二是不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。除此以外對確因經(jīng)營需要且符合項目融資要求的，必須由客戶報本級人民政府書面審核確認(rèn)，銀行保險機(jī)構(gòu)將審核確認(rèn)情況作為審批融資的前提條件，同時嚴(yán)禁以審核確定名義進(jìn)行變相擔(dān)保。在嚴(yán)格依法合規(guī)解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系的基礎(chǔ)上，對必要的在建項目允許在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險的提前下，繼續(xù)提供融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再受理原銀監(jiān)會融資平臺名單查詢和調(diào)整事宜。

三、妥善化解存量地方政府隱性債務(wù)。

（四）依法合規(guī)配合化解地方政府隱性債務(wù)。銀行保險機(jī)構(gòu)配合地方政府化解地方融資平臺公司到期存量隱性債務(wù)，要嚴(yán)格遵守《中國銀保監(jiān)會關(guān)于配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務(wù)風(fēng)險工作的通知》(銀保監(jiān)發(fā)[2019]45號文件)。在自主決策、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧的前提下，以市場化方式合規(guī)、適度向融資平臺公司提供化債融資，承接債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰、對應(yīng)資產(chǎn)清楚、項目具備財務(wù)可持續(xù)性、化債方案明確且切實可行，短期償債壓力較大的到期地方政府隱性債務(wù)，可適當(dāng)延長期限，探索降低債務(wù)利息成本。優(yōu)先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性兌付預(yù)期強(qiáng)的債務(wù)，防范存量隱性債務(wù)資料鏈斷裂的風(fēng)險。銀行保險機(jī)構(gòu)使用企業(yè)周轉(zhuǎn)便利類金融工具接續(xù)地方政府隱性債務(wù)前，應(yīng)通過監(jiān)測平臺確認(rèn)該筆債務(wù)在財政部匯總的地方政府隱性債務(wù)清單內(nèi)。提供的資金期限不得超過其對應(yīng)的到期債務(wù)化解期限，規(guī)模不得超過對應(yīng)到期債務(wù)本金余額，不得通過信托資金、流動資金貸款或其他流動資金貸款性質(zhì)的融資置換存量隱性債務(wù)，不得置換明股實債類債務(wù)。

（五）做實作細(xì)化債方案。各銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)要求融資平臺公司提供存量隱性債務(wù)化解方案，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源，及時采取追加合法擔(dān)保等風(fēng)險化解措施。

（六）協(xié)商整改擔(dān)保方式。各銀行保險機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》和地方政府隱性債務(wù)管理等有關(guān)規(guī)定，對于地方政府及其部門、機(jī)構(gòu)以直接或間接形式提供的原有擔(dān)保，以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)或以無土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾或土地儲備作為擔(dān)保，應(yīng)重新落實合法擔(dān)保。

（七）嚴(yán)禁虛假化債。銀行保險機(jī)構(gòu)要嚴(yán)密監(jiān)控資金用途，確保資金僅用于償還對應(yīng)到期債務(wù)的本金。不得用于擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模等違規(guī)用途，支持地方政府實質(zhì)性化解隱性債務(wù)，嚴(yán)禁虛假化債。不得配合地方政府或融資平臺公司置換不符合條件的隱性債務(wù)。不得將不具備市場化條件的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務(wù)。不得將仍要地方政府承擔(dān)的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務(wù)。發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況及時報告監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在違規(guī)行為整改完畢前，終止發(fā)放后續(xù)資金。各地要強(qiáng)化與銀行保險機(jī)構(gòu)的信息共享比對，未經(jīng)債權(quán)人同意的不得作為已化解債務(wù)或合規(guī)化債，防止虛假化債。

四、強(qiáng)化風(fēng)險管理

（八）落實主體責(zé)任。各銀行保險機(jī)構(gòu)要切實履行風(fēng)險管理主體責(zé)任，指定高級管理人員負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)風(fēng)險管理，管理層每半年至少研究一次本機(jī)構(gòu)的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理，尤其是新增隱性債務(wù)和隱性債務(wù)化解情況。各銀行保險機(jī)構(gòu)要及時建立健全內(nèi)部規(guī)章制度，制定完善融資平臺公司風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。

（九）加強(qiáng)統(tǒng)一授信管理。銀行金融機(jī)構(gòu)要定期進(jìn)行融資平臺公司風(fēng)險評估，按照穿透管理和實質(zhì)重于形式的原則，強(qiáng)化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理。要將貸款含貿(mào)易融資、債券投資、特定目的載體投資、票據(jù)承兌和貼現(xiàn)、開立信用證、保理、擔(dān)保、貸款承諾以及其他實質(zhì)上由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)信用風(fēng)險的業(yè)務(wù)納入對融資平臺公司的統(tǒng)一授信。銀行保險機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步規(guī)范各類業(yè)務(wù)管理，不得通過理財、信托、保險、融資租賃等方式違規(guī)向融資平臺公司提供融資或繞道置換不符合條件的隱性債務(wù)。不得承銷變相增加或虛假化解隱性債務(wù)的平臺公司債券。保險機(jī)構(gòu)要切實加強(qiáng)資金運(yùn)用管理，不得以任何形式新增地方政府的隱性債務(wù)。

（十）優(yōu)化審批流程及權(quán)限。各銀行保險機(jī)構(gòu)要優(yōu)化風(fēng)險管控措施和控制流程。加強(qiáng)對融資平臺公司融資業(yè)務(wù)的集中審批和管理，嚴(yán)格不同層級的審批權(quán)限，落實授信管理問責(zé)機(jī)制。對存量隱性債務(wù)置換、以及轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務(wù)的審批權(quán)限上收至總行或總公司管理，不得委托或轉(zhuǎn)授權(quán)給分支機(jī)構(gòu)。

（十一）嚴(yán)格風(fēng)險管理要求。各銀行保險機(jī)構(gòu)要科學(xué)評估融資平臺公司的財務(wù)能力和還款來源，重點(diǎn)審核收入的真實性、持續(xù)性和可行性，統(tǒng)籌考慮融資平臺公司負(fù)債和償債能力的匹配度，要審慎評估各類擔(dān)保的合法性、有效性、充分性，切實加強(qiáng)項目資本金支付、貸后管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，密切跟蹤監(jiān)測項目進(jìn)度和資金使用情況，確保風(fēng)險管控到位，對實際控股人或控股股東有未結(jié)清隱性債務(wù)的企業(yè)要加強(qiáng)資金監(jiān)控，嚴(yán)防資金挪用風(fēng)險。

（十二）設(shè)立區(qū)域風(fēng)險限額。各銀行保險機(jī)構(gòu)要密切關(guān)注相關(guān)地方政府債務(wù)風(fēng)險的等級、財政信用情況等，對債務(wù)率高的地區(qū)要加強(qiáng)融資平臺公司的區(qū)域風(fēng)險管理。

（十三）合理確定期限結(jié)構(gòu)和還款方式。各銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目預(yù)期現(xiàn)金流情況和實際建設(shè)期、達(dá)產(chǎn)期及運(yùn)營期合理確認(rèn)期限結(jié)構(gòu)和還款方式。

（十四）嚴(yán)密排查隱性債務(wù)風(fēng)險。各銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)至少每半年對納入監(jiān)測平臺的客戶組織一次風(fēng)險排查，重點(diǎn)排查隱性債務(wù)未結(jié)清的融資平臺公司，動態(tài)掌握各種影響償還的風(fēng)險因素，一戶一策采取化債措施，并向相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)報送排查報告。對風(fēng)險較大、隱患突出的客戶，應(yīng)加大排查頻次和化解力度，有序推進(jìn)資產(chǎn)保全和風(fēng)險化解工作，形成重大風(fēng)險的，應(yīng)及時向相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)報送。銀團(tuán)貸款牽頭行或代理行應(yīng)履行銀團(tuán)貸款貸后管理職責(zé)，按時完成化債進(jìn)度報告并分送各銀團(tuán)成員行。

（十五）做實資產(chǎn)分類。銀行保險機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格落實資產(chǎn)分類要求，根據(jù)實際風(fēng)險情況調(diào)整融資平臺公司的資產(chǎn)分類，真實、準(zhǔn)確、動態(tài)掌握風(fēng)險情況，對于資不抵債、到期不能足額歸還貸款本息的，要及時下調(diào)五級分類等級，不得掩蓋不良資產(chǎn)。

（十六）足額計提撥備。銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌考慮融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險和預(yù)期損失足額計提資產(chǎn)損失準(zhǔn)備，確保資產(chǎn)損失準(zhǔn)備能夠覆蓋融資平臺公司相關(guān)業(yè)務(wù)的損失，對隱性債務(wù)未結(jié)清的融資平臺公司，銀行撥備水平不得低于本行貸款撥備的平均水平。

五、強(qiáng)化監(jiān)管監(jiān)測工作

（十七）各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)要高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險，確定專門的牽頭部門，建立協(xié)同機(jī)制，積極開展地方政府風(fēng)險防范化解工作，各銀保監(jiān)局每半年至少要集中研究一次轄內(nèi)銀行保險機(jī)構(gòu)涉及的地方政府債務(wù)風(fēng)險，尤其是違規(guī)新增隱性債務(wù)及隱性債務(wù)化解情況，地方政府債務(wù)風(fēng)險為橙色或紅色的地區(qū)要增加研究頻次。

（十八）明確監(jiān)管要求。各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)要督促銀行保險機(jī)構(gòu)履行風(fēng)險防控的主體職責(zé)，確保內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、履職問責(zé)、分類準(zhǔn)確性、撥備充足性等符合監(jiān)管要求，對銀行保險機(jī)構(gòu)新發(fā)生的融資平臺公司大額不良風(fēng)險暴露或其他重大風(fēng)險要及時跟蹤調(diào)查，明確監(jiān)管意見。

（十九）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測體系。各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)要基于地方政府隱性債務(wù)清單，密切監(jiān)測隱性債務(wù)風(fēng)險情況，重點(diǎn)關(guān)注涉及隱性債務(wù)規(guī)模大、資產(chǎn)分類和資本計提不準(zhǔn)確，或新增融資平臺公司相關(guān)業(yè)務(wù)較多的風(fēng)險突出的機(jī)構(gòu)，督促其加大風(fēng)險化解力度。各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)要組織銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一安排，填報相關(guān)的專項統(tǒng)計報表，持續(xù)做好風(fēng)險監(jiān)測，既要關(guān)注表內(nèi)貸款、債券融資，也要做好理財、信托等資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)以及投向融資平臺的其他表內(nèi)外業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)測，各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)要督促銀行保險機(jī)構(gòu)密切監(jiān)測融資平臺公司債務(wù)到期情況，建立專門的統(tǒng)計監(jiān)測臺賬，逐筆統(tǒng)計到期時間、金額、償債資金來源、實際償還情況等，切實掌握風(fēng)險底數(shù)。各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)要指導(dǎo)銀行保險機(jī)構(gòu)積極配合財政部門做好融資平臺公司債務(wù)信息共享比對工作，對涉及本機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)要按要求迎應(yīng)核盡核，積極與財政部門和債務(wù)人溝通協(xié)商，協(xié)同提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，要依托監(jiān)測平臺跟蹤監(jiān)測銀行、保險機(jī)構(gòu)對各級政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、融資平臺公司、國有企業(yè)、國有控股企業(yè)提供的融資。

（二十）制定風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案。各銀保監(jiān)局要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定轄內(nèi)的風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案。對不能按隱性債務(wù)化解方案落實資金來源，未能按期償還的，要指導(dǎo)銀行保險機(jī)構(gòu)及時與地方政府進(jìn)行溝通，采取措施及時處置重大突發(fā)事件風(fēng)險，并及時報告銀保監(jiān)會。

（二十一）定期報告制度。銀保監(jiān)局每半年應(yīng)向銀保監(jiān)會報告銀行保險機(jī)構(gòu)涉及的地方隱性債務(wù)情況、債務(wù)風(fēng)險情況，包括但不限于隱性債務(wù)風(fēng)險化解進(jìn)度、融資平臺公司相關(guān)業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險監(jiān)管工作情況等。

六、嚴(yán)格依法問責(zé)機(jī)制。

（二十二）建立健全內(nèi)部問責(zé)機(jī)制。銀行保險機(jī)構(gòu)要恪守不新增隱性債務(wù)的底線，妥善化解存量隱性債務(wù)，依法合規(guī)參與地方政府相關(guān)融資，要完善內(nèi)部控制，明細(xì)責(zé)權(quán)劃分，建立問責(zé)機(jī)制，對違反相關(guān)規(guī)定的行為要嚴(yán)格按照規(guī)定追究責(zé)任。

（二十三）組織現(xiàn)場檢查。各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)要將融資平臺公司相關(guān)業(yè)務(wù)納入現(xiàn)場檢查內(nèi)容，切實加大檢查力度，重點(diǎn)檢查新增隱性債務(wù)、違規(guī)置換或虛假化解隱性債務(wù)的行為。

（二十四）加大問責(zé)力度。對存在違規(guī)問題和存在重大風(fēng)險的銀行保險機(jī)構(gòu)，要依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)，對違規(guī)違法行為要嚴(yán)肅處理。

（二十五）強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)作。各銀保監(jiān)局要加強(qiáng)與地方政府和財政部門的溝通協(xié)作和信息共享，在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險化解、融資平臺公司共享比對等方面加大合作力度，形成監(jiān)管合力。監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的新增或虛假化解隱性債務(wù)等重大違法違規(guī)行為，要及時通報財政部門。要及時將轄內(nèi)融資平臺公司融資風(fēng)險情況向同級地方政府報告，發(fā)揮地方政府在風(fēng)險處置中的積極作用。

（二十六）本指導(dǎo)意見印發(fā)前出臺的有關(guān)文件如與本指導(dǎo)意見不一致的，按照本指導(dǎo)意見執(zhí)行。